Kopi TIMES

Peraturan Delegasi di Indonesia: Ide untuk Membangun Kontrol Preventif terhadap Peraturan Pemerintah (Bagian 2)

Senin, 30 November 2020 - 12:00
160.18k
Peraturan Delegasi di Indonesia: Ide untuk Membangun Kontrol Preventif terhadap Peraturan Pemerintah (Bagian 2) Prof. Dr. Moh. Fadli, S.H., M.Hum, Guru Besar Fakultas Hukum Universitas Brawijaya.

TIMESINDONESIA, MALANGPengembangan Ilmu Masa depan

Pendelegasian peraturan perundang-undangan secara umum sejak lama dikenal sebagai masalah yang kompleks dan bermasalah. Apalagi di Indonesia, yang memiliki jenis peraturan perundang-undangan berbeda dengan di negara lain, termasuk dalam menata peraturan perundang-undangan secara hierarkis. Di Indonesia, jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan, menurut Pasal 7 ayat (1) UU P3 terdiri atas: Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945; Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat; Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang; Peraturan Pemerintah; Peraturan Presiden; Peraturan Daerah Provinsi; dan Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.

Selain itu, menurut Pasal 8 ayat (1) masih terdapat peraturan perundang-undangan selain di atas yang diakuikeberadaannya dan mempunyai kekuatan hukum mengikat, seperti peraturan yang ditetapkan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, Mahkamah Agung, Mahkamah Konstitusi, hingga Kepala Desa atau yang setingkat.

Mengingat banyaknya jenis peraturan perundang-undangan dan demi terbentuknya hukum nasional yang terarah, tertib dan benar maka sudah semestinya ada kontrol sistemik (preventif dan represif) terhadap peraturan delegasi. Dengan demikian, selain sudah saatnya membentuk kontrol preventif terhadap PP, sudah waktunya memikirkan untuk membentuk kontrol preventif terhadap peraturan gubernur dan peraturan bupati/wali kota yang mendapat delegasi dari peraturan daerah setempat atau peraturan lain yang lebih tinggi. Kontrol preventif yang sejenis juga perlu dipikirkan untuk produk hukum yang mengatur publik dan potensial merugikan pihak ketiga. Pada intinya, sudah waktunya untuk mengembangkan kontrol preventif terhadap semua peraturan delegasi, baik level nasional, provinsi dan kabupaten/kota, terutama peraturan delegasi yang berkaitan dengan hak publik, agar tidak ada masyarakat yang dirugikan akibat peraturan delegasi yang tidak terkontrol.

Prinsip Amanah dalam Pembentukan Peraturan delegasi

Pengaturan lebih lanjut dalam peraturan delegasi harus sebatas yang diamanatkan. Dengan demikian membuat peraturan delegasi menuntut prinsip amanat, jujur dan hanya dapat dibuat oleh pejabat yang berkompeten membentuknya, untuk diabdikan demi negara, bukan untuk kepentingan memperbesar kekuasaan lembaga tertentu.

Sila Pertama “Ketuhanan Yang Maha Esa” dan Sila Kedua “Kemanusiaan yang adil dan beradab” merupakan sumber nilai. Agama Islam mengajarkan agar amanat itu disampaikan kepada ahlinya “Idza wussidal amru ila ghairi ahlihi fantadziris sa’ah”.(HR Al Bukhari). Amanat tersebut menimbulkan konsekuensi akan dimintai pertanggungjawaban. Jadi amanat menuntut dilaksanakan dengan semangat kejujuran. Demikian juga dalam melaksanakan tugas pembentukan peraturan delegasi.

Desa Tenganan Pegringsingan, sebuah desa kuno (Bali Age) di Bali memiliki ritual adat Teruna Nyoman yang menginspirasi saya. Dalam ritual ini, pemuda tidak disebut dewasa secara adat kecuali telah mengikuti acara Teruna Nyoman. Dalam ritual Teruna Nyoman yang berlangsung beberapa bulan, mereka diajari praktik hidup untuk jujur dan amanah dalam melaksanakan tugas, yang dikenal dengan satya wacana. Setelah lulus dari ritual adat, ajaran luhur dalam Teruna Nyoman akan dipegang teguh, karena terdapat konsekuensi langsung jika melanggarnya.

Dari masyarakat adat Minangkabau, terdapat sumpah yang harus diucapkan oleh seorang yang akan diangkat sebagai Datuak. Kalimat sumpah ini didahului dengan kata billahi/wallahi, kata sakral yang pasti memiliki konsekuensi langsung di hadapan Allah. Kalimat ini adalah sumpah satie (dalam arti sumpah setia atau mungkin juga bermakna sumpah sakti), dalam arti tidak boleh dilanggar. Ada pun jika melanggar, maka pelanggarnya akan menerima akibat, “ka ateh indak ba pucuak, ke bawah indak baurek, di tangah-tangah digiriak kumbang’, yang berarti, ‘ke atas tidak berpucuk, ke bawah tidak berakar, di tengah dimakan kumbang.’ Siapa yang melanggarnya akan mendapat sanksi seperti pohon yang rusak itu.

Latar Belakang Filosofis-Historis dari Peraturan Delegasi

Pada abad ke-XIX terjadi perubahan fundamental dan radikal di Eropa, yang ditandai dengan dianutnya teori negara hukum materiil atau negara kesejahteraan (welfare state, welvaartsstaat, wohlfahrtsstaat), yang menggantikan teori negara hukum klasik atau formil (rechtsstaat in enger zin). Jika teori negara hukum klasik lebih menekankan pada fungsi pemerintah yang pasif (negara penjaga malam), maka negara kesejahteraan menekankan pada fungsi pemerintah yang aktif. Pemerintah bertanggung jawab dan berkewajiban untuk mewujudkan dan menjamin kesejahteraan umum (public welfare atau social justice) (Manan, 1990, h. 13).

Ajaran pemisahan kekuasaan yang kaku seperti yang diajarkan oleh John Locke dan Montesqiueu mulai ditinggalkan. Pembentukan peraturan tidak lagi menjadi monopoli kekuasaan legislatif. Eksekutif juga diberi kewenangan untuk membentuk peraturan delegasi (delegated legislation). Untuk itu, pemerintah diperbolehkan untuk melakukan intervensi terhadap kehidupan sosial dan ekonomi masyarakat dalam batasan yang dibenarkan oleh hukum. Perubahan radikal tersebut menyebabkan kebutuhan terhadap peraturan delegasi meningkat dan semakin meningkat pada abad ke-XX.

Dalam negara kesejahteraan, pemerintah diberi kewenangan untuk mengatur dan mengurus. Wujud dari kewenangan mengatur adalah pemerintah membentuk peraturan (regulation) dan keputusan (beschikking). Berdasarkan hal tersebut, fungsi dari peraturan delegasi semakin penting yangdilukiskan oleh C.K. Takwani (2004, h. 60), sebagai “essential and evitable”.

Di Belanda semenjak UUD 1887, pemerintah diberi kewenangan untuk membentuk peraturan pemerintah -pouvoir reglementair- untuk melaksanakan undang-undang sebagaimana mestinya. Bahkan setelah tahun 1887, pembuat UU cenderung menugaskan pemerintah untuk mengatur hal tertentu, yang berarti memperluas campur tangan dalam urusan rakyat (Vlies, 2005, h. 77). Hal tersebut menunjukkan telah memberi kewenangan yang lebih luas bagi pemerintah untuk membentuk peraturan.

Perkembangan yang sama terjadi di Amerika Serikat. Ajaran pemisahan kekuasaan yang sangat kaku dikritik tajam karena menghambat pemberian pelayanan publik yang harus cepat dan efisien. Pestritto (2007, h. 7) menarasikan pandangan Woodrow Wilson dengan menyatakan, “Wilson saw the separation of power as a hindrance because efficiency was to be valued over anything else”. Semenjak itu, walaupun Amerika Serikat menggunakan non-delegation doctrine, namun peraturan delegasi semakin berkembang apalagi setelah disahkannya Administrative Procedure Act 1946. Terkait dengan prinsip non-delegation doctrine tersebut, K.C. Davis (dalam Sabti & Subbaiah, 2017, h. 71) menyatakan bahwa konstitusi Amerika Serikat atau kerangka hukum yang lain tidak menyediakan aturan yang pasti tentang prinsip tersebut. Prinsip tersebut oleh pengadilan telah dipakai secara tidak tepat. Karena itu, penyelenggaraan pemerintahan modern tidak mungkin tanpa pendelegasian kewenangan. Jadi, meskipun doktrin delegated legislations tidak diterima di Amerika, namun dipraktikkan dan terus berkembang. “Congress tends to use given leeway extensively by delegating largely unlimited legislative powers to the executive” (Punder, 2009, h. 359).

Di Inggris, walaupun menggunakan sistem ‘parliament souvereignty’ sehingga hanya perlemen yang berwenang untuk membentuk hukum, namun tetap mengakui eksistensi dari peraturan delegasi. Dewasa ini, eksekutif diberi kewenangan untuk membentuk peraturan untuk menjamin bahwa sumber daya yang ada di tengah-tengah masyarakat dapat digunakan untuk memberikan pelayanan terbaik kepada masyarakat. Peraturan delegasi diakui eksistensinya, namun memiliki legitimasi apabila diperbolehkan dan secara konstitusional mempunyai tujuan tertentu, dan dalam batas-batas dan pengaman yang telah ditentukan oleh parlemen (Sabti & Subbaiah, 2017, h. 72). Dengan demikian, maka secara filosofis peraturan delegasi ada atau eksis karena kebutuhan untuk memberikan pelayanan publik yang cepat, efektif dan efisien, tanpa melanggar hukum.

Peraturan delegasi merupakan fenomena yang terjadi di berbagai negara demokratis. Kaare Storm (2006, h. 56) menyebut, “Delegation is a feature of all modern governments”. Doktrin pemisahan kekuasaan yang kaku tidak dapat dipertahankan lagi. Eksekutif tidak hanya berfungsi untuk menjalankan UU yang dibentuk oleh parlemen, namun juga berfungsi untuk membentuk aturan-aturan yang dibutuhkan untuk melaksanakan UU dan mempercepat pelayanan publik. Untuk itu, secara filosofis keberadaan peraturan delegasi hampir tak mungkin dikurangi, apalagi ditiadakan. Hal demikian didasarkan atas semakin cepatnya perubahan masyarakat yang menuntut penanganan cepat, disamping dan makin berkembangnya jenis peraturan tertentu untuk metode tertentu dalam era hyperregulation ini.

Kontrol terhadap Peraturan Delegasi

Praktik di berbagai negara termasuk Indonesia, peraturan delegasi dibentuk oleh eksekutif tanpa melibatkan lembaga perwakilan rakyat. Praktik yang demikian menimbulkan berbagai kritik dan permasalahan, termasuk potensi munculnya eksesivitas dan executive dictatorship melalui pembentukan peraturan delegasi.

Kondisi tersebut diperparah oleh kontrol parlemen terhadap peraturan delegasi yang amat terbatas. Padahal peraturan delegasi tersebut akan diterapkan kepada publik. Tidak jarang peraturan delegasi dibentuk bertentangan dengan UU yang mendelegasikan kewenangan dan tidak jarang juga terjadi pertentangan di antara sesama peraturan delegasi. Padahal secara normatif, peraturan delegasi tersebut dibentuk untuk melaksanakan peraturan yang lebih tinggi (primary rules), sehingga pembentukannya merupakan pelimpahan dari lembaga legislatif. Hal tersebut banyak disoroti, karena peraturan delegasi berpotensi menimbulkan permasalahan dalam sistem hukum. Selain itu, dalam teori delegasi terdapat prinsip/asas “delegatus non potest delegare”. Legal maxim tersebut bermakna pejabat atau lembaga yang menerima delegasi tidak boleh mendelegasikan lagi kewenangan untuk mengatur. Asas ini harus jadi acuan, tetapi dalam praktik disimpangi.

Berpijak pada pemikiran di atas, salah satu hal terpenting yang harus dibangun adalah kontrol (pembatasan) terhadap peraturan delegasi. Hal tersebut bertujuan untuk menjamin validitas (keabsahan dan keberlakuan) peraturan delegasi dan mengurangi potensi terjadinya eksesivitas dari peraturan delegasi. Terkait pentingnya kontrol tersebut, Atul M. Setalvad (2005, h. 96) menyatakan, “One aspect of legal problems pertaining to delegated legislation is to determine whether a law permits excessive delegation...The other aspect…is whether is particular exercise of power is enacting subordinate legislation valid”. K.C. Wheare (1949, h. 748) menambahkan, “The grant of rule-making power by the elected branch of the legislature to the executive…it has raised problems of control which, though familiar, are still far from solved…”.

Secara teoretis-praktis, kontrol terhadap peraturan delegasi di berbagai negara dilakukan melalui 3 (tiga) cara yakni judicial control, legislative control, dan other controls (Takwani, 2004, h. 101). Judicial control merupakan kontrol yang dilakukan oleh lembaga peradilan dalam bentuk pengujian (review) terhadap peraturan delegasi. Legislative control merupakan kontrol yang dilakukan oleh lembaga legislatif terhadap peraturan delegasi. Adapun other controls merupakan kontrol yang dilakukan selain oleh lembaga peradilan dan legislatif seperti kontrol yang dilakukan secara langsung oleh masyarakat atau melalui penyelidikan publik.

Praktik di Inggris, kontrol parlemen sangat terbatas, meskipun parlemen memiliki kontrol awal yang memungkinkan UU mengatur batas-batas peraturan delegasi. Di dalam parent act, Parlemen menentukan batasan-batasan yang harus diikuti dalam pembentukan peraturan delegasi. Parlemen juga menentukan orang atau badan tertentu dalam parent act yang mempunyai kewenangan untuk membentuk peraturan delegasi dan ruang lingkup kewenangannya (Sabti & Subbaiah, 2017, h. 73).

Hasil penelitian Hayhurst dan Wellington menunjukkan “of the 703 item delegated legislation reported by either the joint or the select committee between 1973 and 1983, 574 or 83 percent were not debated” (Page, 2001, h. 27). Dalam kontrol parlemen di Inggris dikenal juga Resolusi Afirmatif (Affirmative Resolutions) yang menentukan bahwa instrumen hukum tidak akan menjadi hukum yang tetap, kecuali secara spesifik disetujui oleh parlemen. Rancangan peraturan delegasi bisa menjadi subjek Resolusi Negatif (Negative Resolutions). Rancangan peraturan delegasi bisa langsung menjadi peraturan delegasi kecuali ditolak oleh parlemen dalam masa 40 (empat puluh) hari. Komite Pengawasan (Scrutiny Committee) hanya dapat melaporkan temuan-temuannya, tanpa berwenang mengubah draf rancangan peraturan delegasi. Berdasarkan penelitian “68 perecent of SIs made between 1991 and 1998 were negative SIs”. Demikian menurut Page (2001, h. 26).

Di samping kontrol oleh lembaga legislatif, peraturan delegasi yang sudah disahkan dan berlaku, juga dikontrol oleh lembaga peradilan melalui pengujian. Terkait dengan pengujian tersebut, Saad Abdulbaqi Sabti dan YP Rama Subbaiah (2017, h. 72) mengungkapkan bahwa pengujian terhadap peraturan delegasi di Inggris dilakukan dengan 2 (dua) alasan yakni (1) materi muatan peraturan delegasi ultra vires (melampaui kewenangan yang diberikan parlemen berdasarkan UU); dan (2) pembentukan peraturan delegasi tidak sesuai dengan prosedur yang layak dan benar. Bahkan semenjak disahkannya Human Right Act 1998, dipersyaratkan bahwa peraturan delegasi harus valid dengan konvensi Uni Eropa (European Convention). Pengujian dapat dilakukan melalui prosedur judicial review atau mungkin muncul dalam tuntutan hukum antara dua pihak.

Di Amerika Serikat, praktik kontrol peraturan delegasi dimulai dari pembuatan yang ketat agar tidak melanggar hak yang akan dikenai aturan. Aturan yang akan dibuat harus diinformasikan kepada rakyat yang terkait dengan (1) pernyataan waktu, tempat, dan sifat proses pembuatan aturan, (2) referensi pada otoritas yang terkait aturan yang diusulkan, dan (3) istilah atau substansi aturan yang diusulkan atau deskripsi subjek dan isu yang terlibat. Selain itu, instansi yang bersangkutan harus memberikan kesempatan bagi orang-orang yang berkepentingan untuk berpartisipasi dalam pembentukan aturan melalui penyampaian data yang ditulis, opini atau argumen (Asimow, 1983, h. 253). Selain itu, peraturan delegasi yang telah disahkan juga dapat ditentang di pengadilan, jika prosedur yang layak tidak diikuti dan jika hasilnya tidak sejalan dengan UU yang mendasarinya.

Praktik di Kanada juga menunjukkan bahwa pembatasan terhadap peraturan delegasi dilakukan oleh parlemen dan lembaga yudisial. Dalam pengamatan Lorne Neudorf (2018, h. 562-565), kontrol oleh parlemen dipraktikkan di Kanada sejak tahun 1972 melalui Regulation Act yang kemudian diganti dengan Statutory Instrument Act. Dalam undang-undang tersebut telah ditentukan persyaratan prosedur minimal dalam pembentukan peraturan delegasi. Ketentuan tersebut memperbolehkan komite di parlemen untuk meneliti peraturan delegasi dan melaporkan kepada parlemen. Dengan demikian, Statutory Instrument Act telah menentukan batasan dalam pembentukan peraturan delegasi. 

Pembatasan tersebut meliputi: (1) draf peraturan delegasi harus diajukan kepada juru tulis (clerk) Privy Council untuk dilakukan review apakah peraturan delegasi tersebut diperbolehkan oleh UU, apakah ada kewenangan untuk membentuknya, apakah tidak melanggar hak dan kebebasan, dan apakah bentuknya sudah sesuai; (2) ketika peraturan delegasi dibentuk oleh kabinet, menteri atau lembaga pemerintah, maka harus dikirim kembali kepada juru tulis (clerk) Privy Council yang kemudian memberikan nomor registrasi; (3) peraturan delegasi final harus dipublikasi di Part II dari Canada Gazette.

Pembatasan atau kontrol oleh lembaga yudisial terhadap peraturan delegasi bertujuan untuk menguji validitas peraturan delegasi dengan UU. Kontrol oleh lembaga yudisial meliputi: “(i) interpreting the scope of lawmaking authority delegated by the enabling legislation; (ii) construing the meaning and purpose of the regulation at issue; and (iii) assessing the vires of the delegated legislation, in other words, whether the regulation falls within the scope of authority granted by its parent act” (Neudorf, 2018, h. 553).

Dilihat dari waktu pembentukannya, kontrol terhadap peraturan delegasi juga dapat dilakukan secara preventif dan represif. Kontrol preventif dilakukan sebelum disahkan atau diberlakukan, di mana dalam proses pembentukannya harus dilakukan melibatkan atau dikonsultasikan kepada parlemen. Model ini dipraktikkan di Inggris sebagaimana diatur dalam Statutory Instrument Act 1946 dan di Kanada sebagaimana dijelaskan di atas. Adapun kontrol represif merupakan kontrol yang dilakukan setelah peraturan delegasi disahkan atau diundangkan. Model ini dipraktikkan di Amerika Serikat melalui Administrative Procedure Act 1946, di mana Kongres tidak dilibatkan dalam pembentukan peraturan delegasi. Namun, rakyat yang dirugikan dengan peraturan delegasi dapat mengajukan perlawanan atau pengujian ke pengadilan. Model ini juga diterapkan di Inggris dan Kanada.

Bersambung ke bagian 3

Tags

Berita Terbaru

icon TIMES Boyolali just now

Welcome to TIMES Boyolali

TIMES Boyolali is a PWA ready Mobile UI Kit Template. Great way to start your mobile websites and pwa projects.